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编辑|王晓旭

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我国在城市化进程中，出现“土地过度城市化”和“人口不完全城市化”现象。人口涌入的大城市，房价攀升，且住房用地不足。 但是三四线小城市大面积住房过剩，农村土地利用率低。如何解决城市化过程中的城乡土地利用问题成为挑战。

搜狐商学院对话香港中文大学深圳校区人文社科学院教授陶然，就城乡土地利用问题展开讨论。

搜狐商学院：《2023年中央一号文件》强调，要稳慎推进农村宅基地制度改革试点，探索宅基地三权分置有效实现形式，深化农村集体经营性建设用地入市试点，赋予农民更加充分的财产权益。您认为当前农村宅基地存在的最大的问题是什么？

陶然：宅基地只有使用权，没有所有权。使用权可不可以流转？可以流转，只能够在社区范围之内，就是一个村范围，最多是一个乡镇范围之内可以买卖，叫流转。就意味着宅基地的使用权没有完全市场化。

我们大概有将近2亿的农民工在城市里打工，他们有的拖家带口就去了，所以农村里很多闲置宅基地，出现了很多空心村的情况。

一方面有很多宅基地闲置不用，另外一方面农村新增的家庭又要分宅基地，就会导致宅基地又不断地占用宝贵的耕地资源，所以出现了宅基地使用的浪费问题。

搜狐商学院：如何赋予宅基地更多的财产价值呢？

陶然：要赋予宅基地财产价值，要把农村的土地实现在农民自愿基础上的渐进国有化，但是赋予农民对于宅基地和农地的永久的可以交易的使用权，这样才能够打破宅基地交易目前只是限制在社区或者是一个乡镇范围之内，市场太薄、价格起不来的关键问题。

在城市郊区的宅基地，尤其是珠三角地区，比如深圳、广州、东莞、佛山等地，有大量的外来人口。农民在原来的土地上自建房屋租给外来打工人居住。这些自建房基础设施公共服务不完善，未来可能就是需要通过城中村、城边村的有效的升级改造和完善基础设施，完善公共服务。

农村宅基地，城乡结合部农村宅基地本来就是集体上的建设用地，需要改造后变成国有土地，这样的话盖的房子是大产权。

搜狐商学院：您认为农村集体经营性土地能否用来做住宅用地？

陶然：无论在一些比较偏远的农村地区还是城乡结合部，都存在集体经营性用地。中央提出集体经营性用地可以入市，但是只能用来做工业用地，以及在政府批准的情况下做一些商业办公，不允许做住宅用地。前几年中央政府推动一些改革，允许集体经营性用地用来建设租赁住房，但是绝对不允许做商品住房。

未来要真正实现农民土地财产权益，让它更充分的体现，还是要让集体土地、集体经营用地以合适的方法进入城市的住宅用地市场，或者是能够分享住宅用地出让金的一部分。

搜狐商学院：您如何看待拆迁过程中“宅基地换房”的操作？

陶然：“城乡建设用地增减挂钩”主要是通过宅基地换房的方法来推动。为地方政府产生出除了计划指标之外更多的用地指标，来满足地方政府工业化和城市化的需要。

这个方法对于中国有些南方地区是有点用的，因为它们的宅基地非常分散，占地面积也比较大，外出打工人口比较多，所以通过让农民集中居住，宅基地复垦成为耕地，产生建设用地指标。

但是在很多其他的地方，比如华北平原农村，都是村落式的集中居住。集中了楼会出现什么问题呢？原来放农具、晒粮食的院子没有了，还要交比较高的水电费。有些地方还需要农民交建房的费用和装修费用。

我认为集中居住就是所谓的城乡建设用地增减挂钩政策，在一段时期为保护我们国家的耕地资源发挥了一定的作用，但是这个事情在很多地方被过度执行了，导致了农民的不满意。而且宅基地复垦以后，土地的耕作层是需要几年才能培育起来的，并不见得是真正的保护耕地。

而如果我们采取农地整理的方法，不仅可以增加3%-5%的新增耕地量，而且因为水利和基础设施做好了，还使得存量耕地生产力提高10%到15%。这就相当于通过农地整理，使得农村的有效耕地实际上增加了15%到20%。第一成本比农民宅基地换房低；第二，使得存量耕地质量得到提高。

搜狐商学院：如何通过传统农区农村土地制度的调整，尤其是所有权制度的调整，有效促进传统农区的土地流转，切实提高农村多类土地的资源配置效率？

陶然： 我们在中国古代有两种权利，地主有田底权，所有权是地主的，但是地主把地租给某一个佃户以后，这个佃户就有田面权。田底权是不能买卖的，但是田面权可以交易，我们现在的改革就可以以这种方式来进行。

我们把田底权从集体转化为国有，田面权就直接分给各个农户。农户就拿到了一张永久的土地使用权证，这个使用权证可以买卖，而且他买卖的范围可以是任何想买的人。

我们最近这些年推动的三权分置的改革，无论是农地还是宅基地，都没有有效解决土地的长期转租或转让、以及长期使用权抵押的问题，这就导致农村土地利用效率低下。

给农民发放永久的土地使用权证，这就有效地实现了国有私用、市场化配置土地资源，极大地提高了农村土地资源的利用效率和投资效率，我认为这就是未来我们要改革的方向。

搜狐商学院：大城市房价居高不下，尤其北京、上海等一些特大城市。 2020年中国住宅总价值是其GDP的4倍，而美国是1.6倍，日本是2.1倍。房地产泡沫大。如何通过土地制度的改革解决高房价的问题？

陶然： 这个问题的本质在什么地方呢？本质就是，在我国现在的土地财政体制下，地方政府垄断供应住宅用地，然后获得很高的土地出让金，再用土地出让金去大规模地建基础设施，尤其是建工业开发区，以低的工业地价去招商引资。换句话说，我们利用住宅用地和商业用地的出让金去补贴工业用地，是为了招商引资来发展城市产业。因为地方政府是垄断供应者，它的特点就是垄断、限量、高价供应，把地价炒上去，房价炒上去。

渐进式地国有化是以一种很渐进温和的方式，让城市住宅用地的供应者从政府一家变成了政府加上城市存量低效用地的业主。比较坚决地打破了地方政府对住宅用地供应的垄断，它能够在不太影响地方政府财政收入的情况下，让城市政府增加总的住宅用地供应，让更多的住房能够在人口流入地城市提供出来。

搜狐商学院：将存量土地进行重新整理，能够腾出来多少土地呢？占城市的住宅用地的比例大概有多少？

陶然：我们国家最近这些年城市发展非常快，过去20年，城市占地面积平均增速是7%，城市人口增加只有3.5%左右。换句话说，城市用地扩张的速度是人口增长速度的两倍。但是大量的土地却用来搞工业开发区，用于住宅和基础设施的比例非常小，在全世界的比例都是非常低的。

我们国家城市住宅用地占城市总用地面积大概30%到40%，全世界平均比例是50%到60%，其他国家最多有10%左右的城市土地是搞工业的，我们国家有百分之二十几。换句话说，要回到正常的用地结构，我们只需要把位置比较好的工业用地转化为住宅用地，我们住宅的价格就会有效地保持平稳甚至有所下降来。

城市中还有一种常见的情况，比如在北上广深城市核心区，有很多五六层的老旧小区，周边的房价很高。如果把老旧小区拆除重建，在原地或就近安置老旧小区城中村居民，同时多盖一些商品房，就能有效在城市好的区位提供更多住宅，有效抑制城市房价进一步上涨。

搜狐商学院：其实各级政府也在强调城市更新的问题。在城市更新的过程中，拆除重建式的更新出现拆迁难、钉子户等问题，如何去解决？

陶然：通过“两个竞争加一个腾挪”的机制可以解决这个问题。

举个例子，假设北京市海淀区有20个老旧小区或城中村。政府就可以制定一个，对于被拆迁业主非常友好的拆迁补偿标准，包括补偿面积、就近回迁、地下车库、回迁时间等。

第一个竞争是小区改造居民支持率的竞争。设计好补偿方案后，通过调查问卷的方式统计支持率，选出两三个要改造的小区；了解个别住户不支持改造的原因，并尽量解决。

第二个竞争是开发商之间的竞争。把要改造的两三个小区的所有信息提供给愿意来改造的开发商，请他们提出改造方案。让居民一起讨论，选出大家认为最理想的方案。把选出来的方案直接挂到政府的招标平台上，各开发商竞标，标的是给政府多少出让金，多少公共配套用地。然后政府就可以用这笔钱为这些地方的改造做一些基础设施的投资。

这两个竞争有效地调动了被拆迁业主和准备搞开发的开发商双方的积极性，同时又最大程度上抑制了钉子户的出现。但是，一栋楼里面只要有一个钉子户，就往往要采取强拆，就容易引起社会不稳定。此时怎么办？此时可以加上“一个腾挪”。

比如小区周边有一个街角公园或者单位低效用地，那就可以把街角公园或单位低效用地拆掉后盖安置房。居民住进去后，可以将老旧小区恢复成街角公园。至于钉子户可以慢慢走法律手段。钉子户看到其他居民搬进去后居住环境改善，且自己在公园占一栋楼可能引起别人的意见，也许就主动搬迁了。

这种机制下，除了安置住房以外，还会增加一部分商品住房，就会有效为城市优良区位地段增加商品房供应，缓解城市房价的泡沫。

搜狐商学院：当前我国人口出现负增长，在城市中有一个很普遍的问题，就是托育设施不便利，这也影响到了年轻人的生育意愿。从土地规划的角度来看，如何解决托育设施不便利的问题？

陶然：年轻人不愿意生孩子，因为不光托育成本高，住房成本也非常高。

城市的市区有大量的低效工业用地，或者是其他类型的建设用地，我们要通过给予原来这些土地的业主合适的补偿，让他把这些土地交给政府，政府再去建更多的幼儿园、托儿所、小学，其中一部分用来建住宅，一部分就用来建幼儿园、托儿所、小学。这样的话房价稳定了，托儿育儿的场地解决了，同时引入市场竞争降低土地价格。我认为这样就能够让年轻人买得起房，或者租得起房，养得起孩子，这些都需要我们国家在土地制度和城市规划方面具备更大的灵活性。

目前我们的土地制度和城市规划刚性有余，弹性不足，很多的规划和土地的利用完全是为地方政府财政收入，甚至为领导人个人的发展。我们最后一定要建设以人民为中心的城市，这个真的需要在土地制度规划的体制和目标方面做大的调整。

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