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編輯|王曉旭

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我國在城市化進程中，出現“土地過度城市化”和“人口不完全城市化”現象。人口涌入的大城市，房價攀升，且住房用地不足。 但是三四線小城市大面積住房過剩，農村土地利用率低。如何解決城市化過程中的城鄉土地利用問題成為挑戰。

搜狐商學院對話香港中文大學深圳校區人文社科學院教授陶然，就城鄉土地利用問題展開討論。

搜狐商學院：《2023年中央一號文件》強調，要穩慎推進農村宅基地制度改革試點，探索宅基地三權分置有效實現形式，深化農村集體經營性建設用地入市試點，賦予農民更加充分的財產權益。您認為當前農村宅基地存在的最大的問題是什么？

陶然：宅基地只有使用權，沒有所有權。使用權可不可以流轉？可以流轉，只能夠在社區范圍之內，就是一個村范圍，最多是一個鄉鎮范圍之內可以買賣，叫流轉。就意味著宅基地的使用權沒有完全市場化。

我們大概有將近2億的農民工在城市里打工，他們有的拖家帶口就去了，所以農村里很多閑置宅基地，出現了很多空心村的情況。

一方面有很多宅基地閑置不用，另外一方面農村新增的家庭又要分宅基地，就會導致宅基地又不斷地占用寶貴的耕地資源，所以出現了宅基地使用的浪費問題。

搜狐商學院：如何賦予宅基地更多的財產價值呢？

陶然：要賦予宅基地財產價值，要把農村的土地實現在農民自愿基礎上的漸進國有化，但是賦予農民對于宅基地和農地的永久的可以交易的使用權，這樣才能夠打破宅基地交易目前只是限制在社區或者是一個鄉鎮范圍之內，市場太薄、價格起不來的關鍵問題。

在城市郊區的宅基地，尤其是珠三角地區，比如深圳、廣州、東莞、佛山等地，有大量的外來人口。農民在原來的土地上自建房屋租給外來打工人居住。這些自建房基礎設施公共服務不完善，未來可能就是需要通過城中村、城邊村的有效的升級改造和完善基礎設施，完善公共服務。

農村宅基地，城鄉結合部農村宅基地本來就是集體上的建設用地，需要改造后變成國有土地，這樣的話蓋的房子是大產權。

搜狐商學院：您認為農村集體經營性土地能否用來做住宅用地？

陶然：無論在一些比較偏遠的農村地區還是城鄉結合部，都存在集體經營性用地。中央提出集體經營性用地可以入市，但是只能用來做工業用地，以及在政府批準的情況下做一些商業辦公，不允許做住宅用地。前幾年中央政府推動一些改革，允許集體經營性用地用來建設租賃住房，但是絕對不允許做商品住房。

未來要真正實現農民土地財產權益，讓它更充分的體現，還是要讓集體土地、集體經營用地以合適的方法進入城市的住宅用地市場，或者是能夠分享住宅用地出讓金的一部分。

搜狐商學院：您如何看待拆遷過程中“宅基地換房”的操作？

陶然：“城鄉建設用地增減掛鉤”主要是通過宅基地換房的方法來推動。為地方政府產生出除了計劃指標之外更多的用地指標，來滿足地方政府工業化和城市化的需要。

這個方法對于中國有些南方地區是有點用的，因為它們的宅基地非常分散，占地面積也比較大，外出打工人口比較多，所以通過讓農民集中居住，宅基地復墾成為耕地，產生建設用地指標。

但是在很多其他的地方，比如華北平原農村，都是村落式的集中居住。集中了樓會出現什么問題呢？原來放農具、曬糧食的院子沒有了，還要交比較高的水電費。有些地方還需要農民交建房的費用和裝修費用。

我認為集中居住就是所謂的城鄉建設用地增減掛鉤政策，在一段時期為保護我們國家的耕地資源發揮了一定的作用，但是這個事情在很多地方被過度執行了，導致了農民的不滿意。而且宅基地復墾以后，土地的耕作層是需要幾年才能培育起來的，并不見得是真正的保護耕地。

而如果我們采取農地整理的方法，不僅可以增加3%-5%的新增耕地量，而且因為水利和基礎設施做好了，還使得存量耕地生產力提高10%到15%。這就相當于通過農地整理，使得農村的有效耕地實際上增加了15%到20%。第一成本比農民宅基地換房低；第二，使得存量耕地質量得到提高。

搜狐商學院：如何通過傳統農區農村土地制度的調整，尤其是所有權制度的調整，有效促進傳統農區的土地流轉，切實提高農村多類土地的資源配置效率？

陶然： 我們在中國古代有兩種權利，地主有田底權，所有權是地主的，但是地主把地租給某一個佃戶以后，這個佃戶就有田面權。田底權是不能買賣的，但是田面權可以交易，我們現在的改革就可以以這種方式來進行。

我們把田底權從集體轉化為國有，田面權就直接分給各個農戶。農戶就拿到了一張永久的土地使用權證，這個使用權證可以買賣，而且他買賣的范圍可以是任何想買的人。

我們最近這些年推動的三權分置的改革，無論是農地還是宅基地，都沒有有效解決土地的長期轉租或轉讓、以及長期使用權抵押的問題，這就導致農村土地利用效率低下。

給農民發放永久的土地使用權證，這就有效地實現了國有私用、市場化配置土地資源，極大地提高了農村土地資源的利用效率和投資效率，我認為這就是未來我們要改革的方向。

搜狐商學院：大城市房價居高不下，尤其北京、上海等一些特大城市。 2020年中國住宅總價值是其GDP的4倍，而美國是1.6倍，日本是2.1倍。房地產泡沫大。如何通過土地制度的改革解決高房價的問題？

陶然： 這個問題的本質在什么地方呢？本質就是，在我國現在的土地財政體制下，地方政府壟斷供應住宅用地，然后獲得很高的土地出讓金，再用土地出讓金去大規模地建基礎設施，尤其是建工業開發區，以低的工業地價去招商引資。換句話說，我們利用住宅用地和商業用地的出讓金去補貼工業用地，是為了招商引資來發展城市產業。因為地方政府是壟斷供應者，它的特點就是壟斷、限量、高價供應，把地價炒上去，房價炒上去。

漸進式地國有化是以一種很漸進溫和的方式，讓城市住宅用地的供應者從政府一家變成了政府加上城市存量低效用地的業主。比較堅決地打破了地方政府對住宅用地供應的壟斷，它能夠在不太影響地方政府財政收入的情況下，讓城市政府增加總的住宅用地供應，讓更多的住房能夠在人口流入地城市提供出來。

搜狐商學院：將存量土地進行重新整理，能夠騰出來多少土地呢？占城市的住宅用地的比例大概有多少？

陶然：我們國家最近這些年城市發展非常快，過去20年，城市占地面積平均增速是7%，城市人口增加只有3.5%左右。換句話說，城市用地擴張的速度是人口增長速度的兩倍。但是大量的土地卻用來搞工業開發區，用于住宅和基礎設施的比例非常小，在全世界的比例都是非常低的。

我們國家城市住宅用地占城市總用地面積大概30%到40%，全世界平均比例是50%到60%，其他國家最多有10%左右的城市土地是搞工業的，我們國家有百分之二十幾。換句話說，要回到正常的用地結構，我們只需要把位置比較好的工業用地轉化為住宅用地，我們住宅的價格就會有效地保持平穩甚至有所下降來。

城市中還有一種常見的情況，比如在北上廣深城市核心區，有很多五六層的老舊小區，周邊的房價很高。如果把老舊小區拆除重建，在原地或就近安置老舊小區城中村居民，同時多蓋一些商品房，就能有效在城市好的區位提供更多住宅，有效抑制城市房價進一步上漲。

搜狐商學院：其實各級政府也在強調城市更新的問題。在城市更新的過程中，拆除重建式的更新出現拆遷難、釘子戶等問題，如何去解決？

陶然：通過“兩個競爭加一個騰挪”的機制可以解決這個問題。

舉個例子，假設北京市海淀區有20個老舊小區或城中村。政府就可以制定一個，對于被拆遷業主非常友好的拆遷補償標準，包括補償面積、就近回遷、地下車庫、回遷時間等。

第一個競爭是小區改造居民支持率的競爭。設計好補償方案后，通過調查問卷的方式統計支持率，選出兩三個要改造的小區；了解個別住戶不支持改造的原因，并盡量解決。

第二個競爭是開發商之間的競爭。把要改造的兩三個小區的所有信息提供給愿意來改造的開發商，請他們提出改造方案。讓居民一起討論，選出大家認為最理想的方案。把選出來的方案直接掛到政府的招標平臺上，各開發商競標，標的是給政府多少出讓金，多少公共配套用地。然后政府就可以用這筆錢為這些地方的改造做一些基礎設施的投資。

這兩個競爭有效地調動了被拆遷業主和準備搞開發的開發商雙方的積極性，同時又最大程度上抑制了釘子戶的出現。但是，一棟樓里面只要有一個釘子戶，就往往要采取強拆，就容易引起社會不穩定。此時怎么辦？此時可以加上“一個騰挪”。

比如小區周邊有一個街角公園或者單位低效用地，那就可以把街角公園或單位低效用地拆掉后蓋安置房。居民住進去后，可以將老舊小區恢復成街角公園。至于釘子戶可以慢慢走法律手段。釘子戶看到其他居民搬進去后居住環境改善，且自己在公園占一棟樓可能引起別人的意見，也許就主動搬遷了。

這種機制下，除了安置住房以外，還會增加一部分商品住房，就會有效為城市優良區位地段增加商品房供應，緩解城市房價的泡沫。

搜狐商學院：當前我國人口出現負增長，在城市中有一個很普遍的問題，就是托育設施不便利，這也影響到了年輕人的生育意愿。從土地規劃的角度來看，如何解決托育設施不便利的問題？

陶然：年輕人不愿意生孩子，因為不光托育成本高，住房成本也非常高。

城市的市區有大量的低效工業用地，或者是其他類型的建設用地，我們要通過給予原來這些土地的業主合適的補償，讓他把這些土地交給政府，政府再去建更多的幼兒園、托兒所、小學，其中一部分用來建住宅，一部分就用來建幼兒園、托兒所、小學。這樣的話房價穩定了，托兒育兒的場地解決了，同時引入市場競爭降低土地價格。我認為這樣就能夠讓年輕人買得起房，或者租得起房，養得起孩子，這些都需要我們國家在土地制度和城市規劃方面具備更大的靈活性。

目前我們的土地制度和城市規劃剛性有余，彈性不足，很多的規劃和土地的利用完全是為地方政府財政收入，甚至為領導人個人的發展。我們最后一定要建設以人民為中心的城市，這個真的需要在土地制度規劃的體制和目標方面做大的調整。

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