看似匪夷所思的一項人事安排，如果從整個金融監管機制改革走過的路徑看，其背后或是一招苦思冥想的“妙棋”，彰顯了一種監管大智慧。

是什么限制了我們的想象力?

當一條關于“郭樹清被任命為人民銀行黨委書記的”的 “小道消息”被外媒翻炒的時候，絕大多數金融民工都陷入了想象力匱乏的恐懼之中。

然而，小道消息屢屢成真!3月26日下午，人民銀行召開干部大會。中央組織部有關負責同志宣布了中央關于人民銀行主要領導同志職務調整的決定，并就人民銀行落實好中央決策部署提出了要求。大會由周小川同志主持，人民銀行行長、黨委副書記易綱，黨委書記、副行長郭樹清出席會議并講話。人民銀行其他領導班子成員出席會議。

消息甫出，朋友圈沸然。對于這一不同尋常的人事安排，坊間充滿了疑惑、猜測、好奇與議論，對于尚在消化“銀保合并”巨變的監管人而言尤其如此。與其說這是一枚重磅炸彈，不如說是一聲監管的春雷!

看似匪夷所思的一項人事安排，如果從整個金融監管機制改革走過的路徑看，其背后或是一招苦思冥想的“妙棋”，彰顯了一種監管大智慧。

多年來，我們的監管體制一直在分業監管與混業經營的博弈中艱難跋涉，在布滿“監管空白、監管缺位、監管重疊”的怪圈里彳亍彷徨。改革現行金融監管框架與體制的呼聲不斷強勁，以至于金融監管框架改革濃墨重彩地出現在十三五規劃中。習近平總書記明確指出，現行監管框架存在著不適應我國金融業發展的體制性矛盾，……要堅持市場化改革方向，加快建立符合現代金融特點、統籌協調監管、有力有效的現代金融監管框架，堅守住不發生系統性風險的底線。這無疑大大推進了金融監管框架體制的改革進程。

從去年金融工作會議誕生的金融穩定委員會，到今年兩會誕生的銀行保險監督委員會，我國金融監管體制在反監管套利、治金融亂象中不斷前行。但是，金融監管面臨的一些疑難問題，如宏觀審慎監管與微觀審慎監管的協調、對新興金融業態監管邊界的劃分、金融監管資源的錯配、金融基礎設施建設的各自為政等，恐非簡單的機構合并所能解決，而需要更多的高難度的協調。

山重水復疑無路，柳暗花明又一村。

由剛剛履新銀保會主席的郭樹清出任央行黨委書記，無疑將為中國金融監管帶來新的轉機，一系列監管的瓶頸與困惑或迎刃而解。

試想，在現行的體制機制下，在中國特殊的文化背景下，最大的監管成本是什么?是協調成本。透過金融監管效率軌跡，我們不難發現，人的因素始終是影響監管效率的第一因素，也是最核心的因素。而監管行為主體利益的部門化無疑是監管協調的最大障礙，這也是形成彼此監管信息人為割裂的根源所在。因此而帶來的部門與部門之間、部門內部的協調成本無疑大大增加了監管成本。

而此次超乎尋常的人事安排，或將有助于以最小的協調成本促進不同監管部門間的合作與溝通，有助于解決特殊的體制機制下監管的病灶問題。這或許就是我們在金融監管領域走出的一條既不同于美國多頭監管模式也不同于澳、英等國所謂雙峰機制的一條蹊徑。除了有助于推動眾所周知的金融監管套利等問題外，至少還有以下四方面問題的可望得到破解。

一是宏觀審慎與微觀審慎的協調問題。

從邏輯上看，立足于系統性風險防范的宏觀審慎與針對單體機構風險防范的微觀審慎，實際上是一個不可分割的監管有機體，或者說是整體與個體的辯證關系。單體機構的風險若處置不當可能通過信用鏈傳導，蔓延為區域性、系統性風險;而對宏觀審慎的忽視則可能表現為對單體機構風險外溢的系統性危害缺乏重視以至于應對失據。

。但在分業監管框架下，不同監管部門之間對系統性風險觀察的視角不同、監管的穿透性較差，客觀上可能出現“0+0≥1”的風險狀態（即單體機構或單個監管領域表面的零風險或低風險背后可能隱伏著區域性、系統性風險）。這種狀態的存在直接催生了監管套利行為，也成為改革金融監管體制、推動監管由分業走向合業的內在要求。

因此，宏觀審慎理當與微觀審慎一樣貫穿于各金融監管部門的監管實踐中，防范單體機構的風險與防范區域性、系統性風險一直是各監管部門的工作重心

按照全國人大審議通過的《國務院機構改革方案》，我國金融監管體制改革集中在三個方面：一是堅持金融業綜合經營方向，“組建中國銀行保險監督管理委員會”;二是分離發展與監管職能、分離監管規制與執行;三是強化中央銀行宏觀審慎管理職能。

銀保會成立無疑將有助于糾偏不同金融監管部門因視角不同而導致的宏觀審慎走形。但即便如此，新成立的銀保會、證監會與央行在宏觀審慎監管方面也存在明顯的交集與錯位。長期以來，我國央行履行貨幣政策使命、實施宏觀調控的政策舉措往往會以宏觀審慎監管的方式出現，從原來的信貸規模管控到近些年推出的MPA框架，無不體現了宏觀審慎監管的理念。但這種宏觀審慎的視角或更多著眼于逆經濟周期，其宏觀審慎監管的邊界與銀保會、證監會的宏觀審慎監管存在一定的模糊與錯位。

問題是，按照《國務院機構改革方案》，要強化中央銀行宏觀審慎管理職能，“將中國銀行業監督管理委員會和中國保險監督管理委員會擬訂銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入中國人民銀行”，是否意味著在金融監管架構上，銀保會管微觀審慎，央行管宏觀審慎?顯然并非如此簡單。作為監管部門，銀保會不可能僅專注于微觀審慎而不考慮宏觀審慎，——防范系統性風險依然會是銀保會監管的核心。

那么，如何進一步梳理并厘清央行與銀保會之間在宏觀審慎方面的邊界，如何協調二者的關系，則成為新監管體制下亟需探討的問題。郭樹清身兼銀保會與央行兩大部委黨委書記的特殊安排，無疑將為厘清上述邊界奠定基礎。

二是監管執法與監管規制的協調問題。

《國務院機構改革方案》做出了“將銀監會和保監會擬定銀行業、保險業重要性法律法規草案和審慎監管基本制度的職責，均劃入中國人民銀行”的決定。對于這一制度安排的意圖，業界疑惑頗多。按照央行官員的解讀：一是有利于確保發展與監管職能的切實分離，增強監管政策的透明度，從而保證監管者專注于監管，防止目標偏離。二是有利于防范化解系統性金融風險。在金融業綜合經營趨勢明顯的背景下，金融風險跨部門、跨領域、跨行業傳染并放大的特點明顯，系統性金融風險防范超出了單個領域監管部門的能力范圍。

從監管的本質要求看，追求監管效率是監管者的使命。而影響金融監管效率的因素貫穿于監管規制傳導的各個環節與節點，包括：金融法律法規本身的彈性、金融監管者執法的彈性、監管執法的寬嚴伸縮度大小、金融機構行為對金融法規的彈性等。其中，監管規制的科學、合理性成為監管是否有效的基礎。如果所制定之監管規制本身不完善、滯后于金融發展或存在漏洞，容易為監管者濫用或者為被監管者“有空可鉆”，則該法律法規本身就是引致監管效率低下的因素之一。其中，監管自由裁量度的大小是一個關鍵點。該彈性越大，監管的效率則越低。

且不論將審慎監管基本法規制定權收至央行，是否能真正促使監管者專注監管，這一制度安排的實施至少有兩個問題擺在面前，需要強化協調：從眼前看，若將銀保會重大監管法規編制的職責劃歸央行，則必然涉及銀保會內設部門設置及人員的調整 。這種調整意味著需要強有力的協調，包括銀保會內部的協調及其與央行之間相關事宜的協調。從長遠看，監管規制的科學合理性依托于對金融業發展和監管充分了解，依托于具體的監管實踐，需要將監管規制制定與監管執法有機地結合起來，而其中的鏈條就是強有力的協調。

三是金融基礎設施的整合與統一問題。

長期以來，我國金融基礎設施方面客觀存在各自為政、重復建設、多頭管理、標準不一的情況。從金融統計系統到監管信息系統，到不同信息平臺建設，乃至不同的指標統計口徑與標準，以及多頭的數據報送路徑，金融基礎設施的低水平重復建設、資源分割與浪費問題已成為業內廣為詬病的問題。這種情況的存在，不僅困擾著監管者自身，更增添了被監管機構的人力、物力成本。而這種狀況之所以延續至今，恰是因為不同監管部門之間協調的困難。

習近平總書記在《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》中曾明確指出，人民銀行落實“三個統籌”是保證金融安全、“打好防范化解重大風險攻堅戰”的重要基礎。這里“三個統籌”其中之一就是統籌監管重要金融基礎設施，統籌負責金融業綜合統計。要求人民銀行加強金融基礎設施的統籌監管和互聯互通，推進金融業綜合統計和監管信息共享，統籌規劃、建設和監管重要金融市場基礎設施(含各類金融資產登記托管機構)，統籌負責金融業綜合統計。

若按照既定的“三個統籌”目標推進，實現不同監管部門之間金融基礎設施的有機整合與統一，不僅將大大節約監管資源、金融資源，提升監管效率，而且能統一口徑和標準，減少對外界的誤導;同時還將使被監管機構的“生產力”得到釋放，大大減輕金融機構的負擔與壓力，——這恰是監管寓服務于監管的體現。

問題是，要推進由央行主導的金融基礎設施的有機整合與同一，前提是需建立相應的、具有強約束利的信息共享機制，要避免信息壟斷的出現。這顯然是一項巨大的基礎工程，其實施的前提尤其依賴于對不同監管部門的有效協調。

四是金融監管任務與監管資源短缺、錯配問題。

近年來金融亂象叢生、金融違法層出不窮，其原因其實非常復雜，監管缺位、監管重疊、監管規制滯后等都是不爭的事實。但是，還有一個不可否認事實，就是監管資源的短缺與錯配問題。

在原“一行三會”框架下，監管資源存在明顯錯配現象：以貨幣政策為核心職能的央行，重心本應該在上，但資源配置呈正三角，大量資源卻配置在基層(縣域);而以審慎監管、行為監管為主要職能的“三會”，監管的重心本應在基層(縣域)，但在資源配置上呈倒三角，證監會、保監會在縣域甚至地市基本沒有監管觸角，銀監會在縣域監管辦也僅維持3-4人的微型組織格局。

這種監管資源的錯配，無疑弱化了監管的基礎。監管實踐表明，無論是金融機構的違法違規行為，還是各種非法金融活動、金融行為的發生與存在，縣域及以下往往是多發區域。隨著金融競爭的加劇、金融機構服務重心的下移，對縣域的金融監管任務將更加艱巨，對縣域理應配置更多的監管資源。在我國金融監管資源和專業人才“供不應求”的背景下，尤其需要有效整合監管資源，充分發揮監管專業人才的專業能力，提高監管的質量和效率。

在目前“一委一行兩會”監管框架下，監管資源的配置應扭轉上述格局：央行在監管資源配置上應由“正三角”向“倒三角”轉變，以適應央行貨幣政策與宏觀審慎監管“雙支柱”格局；兩會在監管資源配置上則應由“倒三角”向“正三角”或“梯形”格局轉變。

這種轉變顯然并非一蹴可就，需要經歷一個過渡期，包括監管人員的新老更替。目前情況下，比較理想的是，將人民銀行縣支行職能上收(實際上已是空心化)，相應的監管力量與“兩會”合并，成立建制相對健全的縣域監管機構。而這一進程的推進，尤其需要強有力的協調，由郭樹清主席一肩兩挑央行、銀保會黨委書記的安排無疑將為推動監管資源的有效整合、扭轉錯配提供了良好的契機。

魯迅說 ，世上本無路，走的人多了便成了路。

吾曰：人間多歧路，獨辟蹊徑便成了自己的路。

中國特色注定了我們需要摒棄簡單模仿，需要創新思維，獨辟蹊徑。干實業如此，監管改革尤其如此。面對新監管體制的種種安排，當我們還在為自己的想象力被限制而咨嗟不已的時候，請別忘了為之點贊。

春天來了，農事正忙，監管或更忙!

關鍵詞： 難題 機制 李庚南