銀監會補制度短板，為攻堅戰打下基礎;補短板這一年與央行、證監會多次溝通

2018年，銀監會強監管繼續推進。據2月2日最新披露，銀監會依法查處一起“假黃金”騙貸190億元大案，處罰逾百人。而此前的1月份已開出497張罰單，日均開16張罰單。

事實上，2017年全年，銀監系統共開出30億元罰單，被業內稱為“史上最強監管年”。與之相伴的是，銀監會“補短板”的制度建設。

“這輪監管不是頭疼醫頭，腳疼醫腳，是系統性的、全面的、持續長效的。”多位金融業內人士向新京報談起銀監會開啟的此輪監管風暴時，不約而同表示。

作為銀行系統“看門人”和“守夜人”，2017年4月初，銀監會印發《關于切實彌補監管短板 提升監管效能的通知》，主動披露彌補監管制度短板的26個項目，目前大部分規制已陸續出臺或公開征求意見。這26個項目跨越股權監管、跨業金融產品、資產管理業務、流動性風險、信貸質量、資本監管、信息披露7個領域。

隨著監管制度短板彌補，監管“無法(規)可依”的尷尬局面正在改變，業內透露，現在監管部門更有底氣了。

“為了補制度短板，銀監會主席郭樹清還多次帶隊去調研。”近日，一位接近銀監會主席郭樹清的監管人士向新京報記者透露。

補短板這一年

郭樹清多次率隊調研，力求一手資料

農行中層員工張明(化名)還記得半年前的一天上午(2017年6月23日上午)，郭樹清率隊來農行總部調研座談的情形。

“座談期間，郭樹清要求大家不拐彎抹角，直接反映問題。其實，作為老金融人，銀行存在的一些亂象郭樹清十分熟悉，就像貓鼠游戲，所以，在他面前大家都直指問題”。張明對新京報記者回憶道。

事實上，2017年銀監會強監管有跡可循。2017年2月底，銀監會換帥，原山東省省長郭樹清回北京接棒尚福林。履新后的郭樹清在3月2日的國新辦新聞發布會上“首秀”時便強調“強監管”。

在接下來的2017年4月初，銀監會印發《關于切實彌補監管短板 提升監管效能的通知》(下簡稱“7號文”)，主動披露彌補監管制度短板的26個項目。

“很多規章制度在起草的時候，郭樹清從立項、起草、思路、監管重點以及對外溝通、報告等部署和指導，還帶隊去調研”。一位接近郭樹清的監管人士透露，比如，他曾多次針對性地到銀行機構和地方銀監局調研，結合制度要求召開座談會，聽取業內人士和專家的意見。

據記者統計，2017年6月9日到2017年9月3日，郭樹清曾先后到工商銀行總行、農業銀行總行、甘肅銀監局等機構或者銀監部門調研。

上述人士講述，郭主席去銀行機構調研，非常有特點，不講究形式，直奔主題，不需要開場白，不需要銀行行長、董事長等領導參加，而是直接找到具體負責和最精通這項業務的骨干專家、處長或一般工作人員等座談，掌握第一手資料和真實的情況。這些人提供的建議也是最直接的，反映的問題也是最突出、最現實和最有針對性，與業務緊密聯系在一起。

“他要求座談人員提出問題，并討論如何化解這些問題，要提出具體的可操作的措施，不能提虛的。整體非常務實和問題導向，每次一坐就是四五個小時。”上述接近郭樹清的監管人士說。

新規出爐背后

初稿與多部門磨合四五次，反復斟酌修改

除了率隊調研之外，接近監管的人士透露，銀監會本輪“補短板”還有一個特點，就是非常注重與各個方面的溝通、匯報。

“比如，我們剛出臺了一個商業銀行補充資本的指導意見，首先，我們向中央、國務院和金融委報告，再就是與央行、證監會、保監會、外匯局充分協調，我們除了日常電話無數次溝通之外，關鍵是還要多次去他們的單位聽取他們的意見。我記得我們把初稿給他們，來來回回至少經歷4-5次磨合，反復斟酌和修改，郭樹清也與央行行長周小川、證監會主席劉士余進行充分溝通。在高強度的溝通下，這個辦法成熟后最終發布。”

“銀監會發布的制度辦法絕不是單項制度，而是從整體和全局來看，非常宏觀慎重地進行評估，使正面的積極作用發揮到極致和最大化，使負面影響降到最低”。該人士表示。

■ 案例

商業銀行股權管理辦法醞釀一年 三次上主席會

一位參與起草2018年1號文件《商業銀行股權管理暫行辦法》(下稱《辦法》)的監管人士王軍(化名)表示，《商業銀行股權管理暫行辦法》從2017年初確定立項到2018年1月初發布，歷時大約一年，而股權管理辦法是2017年補短板的重點。

2017年2月，習近平總書記在中央財經領導小組第十五次會議上強調，要及時彌補監管短板，做好制度監管漏洞排查工作。對此，銀監會非常重視，很快部署了《商業銀行股權管理暫行辦法》的起草。

“現在的銀行亂象一部分原因在于股東行為不規范，動機不純，想套取銀行資金，有的想獲取一些其他利益，比如，還采購一些他指定的產品，或者有的房地產老板做股東的話，會讓銀行給他開發的房地產貸款等等，他可能通過隱形、代持等構建比較復雜的體系，讓監管非常難以發現”。王軍表示。

此前雖然針對銀行股東也有一些監管規定，但是，這些規定散落在各個辦法里面，沒有專門的系統的針對股東股權的管理辦法，郭樹清親自定下來，把股權管理辦法作為2017年補短板的重點。

摸底各家銀行的股權結構和股東情況是首要任務。王軍表示，除此之外，還要掌握其他部門對于銀行股東情況的管理辦法。郭樹清組織了多次座談會，請了一些專家、銀行董事，包括獨立董事、銀行高管等聽取他們的意見，并在銀監會內部進行了反復論證。

“在起草成文以后，銀監會反復討論和修訂，之后又征集了包括人民銀行、證監會、財政部、國資委、中央匯金等其他部門的意見。我們非常慎重，還跟最高法、最高檢去溝通，聽聽他們的專業法律意見”。王軍說。

據王軍透露，《辦法》在對外公開征求意見之前，曾三次上主席辦公會討論，這是比較少見的。

2017年11月，銀監會發布了《辦法》征求意見稿，歷時兩個半月征求意見之后，2018年1月5日，銀監會主席郭樹清簽發銀監會2018年第1號令《商業銀行股權管理暫行辦法》(下稱《辦法》)，自公布之日起施行。

“這其中最困難的是如何穿透監管，其次是如何確定誰是合格的股東以及合理的股權結構”。王軍介紹，因為目前注冊一個企業很容易，但是，監管部門卻缺少法律授權，真正穿透找到最終受益人很困難。

近年來，多個“資本系”通過股權代持、曲線參股等方式控股或參股多家銀行，早已突破監管“一參一控”的要求。

“這對監管也是挑戰，我們缺乏法律授權和手段去真正穿透”，王軍說，比如商業銀行存在的隱形股東、關聯股東、股東代持、資金來源不合法等這些內容，現有的監管手段和法律授權很小。沒有法律授權，很多東西不能去做。

對此，《辦法》明確規定何謂主要股東以及建立健全了從股東、商業銀行到監管部門“三位一體”的穿透監管框架，重點解決隱形股東、股份代持等問題。與此前規定的“一參一控”不同，此次《辦法》明確，同一投資人及其關聯方、一致行動人作為主要股東參股商業銀行的數量不得超過2家，或控股商業銀行的數量不得超過1家，即“兩參或一控”。

不過，在《辦法》出臺之后，如何清理存量股東仍是一個難題，目前清理難度依然比較大。

“他已經在那里了，而且占了很大的比例，比如，股東之前控股20%，現在你不讓他持這么多。還有的控制了兩三家銀行，目前也不允許了。那么，如果股東們拒絕的話，沒有執法權的監管層如何制約呢”?王軍感慨，“辦法要求監管部門把非法股東予以清除，但也要賦予它這個權限才行”。

新京報記者了解到，為了配合《辦法》的實施，配套解決重點解決存量股東和股權托管的管理辦法，銀監會正在制定兩個配套文件，也將于近期發布。

銀行圈：

曾經的“默契”被打破 沒人再敢“打擦邊球”

“無法可依”局面正改變，監管更有底氣;銀行正壓縮通道業務，資管將迎至少一年的收縮期

作為某股份制銀行東部地區一二級分行的行長助理兼同業部門負責人，張鵬(化名)見證了中國銀行業最近一年的微妙變化。

“灰色地帶的灰色業務一下子晾在了陽光下，沒人再敢‘打擦邊球’或者試探紅線，以前大部分的業務都不能再做了。”

與之相伴，業內自發形成的“規矩”被破除，取而代之，合規成為銀行業做業務的“紅線”。而隨著各種新規的出臺，監管界線逐漸從模糊到清晰，地方監管部門在檢查時也有了底氣。

“破”與“立”

自發形成的規矩、默契被打破，合規成紅線

在張鵬的印象中，前些年，各家銀行同業業務“創新”層出不窮，幾乎每隔兩年就會有“創新”業務出現。

“各家銀行都在做，大家也意識到這樣的‘創新’可能不太合適，但是錯過機會就掙不到錢了。”張鵬回憶。

各家銀行創新業務形式不一，但基本為買入返售、收益權回購等模式。“在同業圈，各家依靠圈內形成的‘默契’、‘規矩’以及各家的信用做業務，比如一方處于‘明’處，一方處于‘灰色地帶’，處于‘灰色地帶’的一方游走在監管和制度的夾縫中，承擔兜底責任。”張鵬表示。

自發形成的規矩、默契、信用成為唯一被遵守的準則。“如果各家的信用沒問題，也遵守規矩，業務往來就沒有問題。但如果一方的標的出現問題或者不履約，就會帶來不好的后果。雙方律師找出文本一看，會發現雙方都有漏洞，就容易造成糾紛，也容易滋生風險。”張鵬說，因各家銀行創新業務方式不一樣，一旦發生問題，就會帶來不同的風險后果。

在這一背景下，2017年，銀監會掀起的監管風暴劍指同業，銀監會4號文、5號文、6號文、7號文、45號文、46號文、53號文等多項文件對同業業務做出了要求和約束。

新規設立，圈內自發形成的“默契”和“規矩”被打破。“灰色地帶的灰色業務一下子晾在了陽光下，堵上了灰色夾縫，沒人再敢‘打擦邊球’或者試探紅線，以前90%的業務都不能再做了。”張鵬說，自律成為新的“默契”，各家銀行老老實實按照監管要求開展業務。

除了規則的設立，處罰力度的加大也倒逼銀行遠離“紅線”。“在獎懲機制的導向下，原來股份制銀行削尖腦袋進行各種創新，現在強監管，罰款、處理人，大家都很害怕，沒有人敢以身犯險。”張鵬說。

目前，張鵬所在銀行的業務模式正在進行調整和轉變中。“原來我們業務是占用交易對手授信，由交易對手承擔風險，現在轉向做市場化業務，自己承擔系統化風險或者結構化風險。”

“銀行的風險和合規意識得到增強。銀行業金融機構開始主動調整業務經營模式，防風險自覺性、能動性有所提高。”銀監會相關人士表示，目前一些銀行已經降低風險偏好，一些銀行已經清理并壓縮通道業務，還有一些銀行開始主動著手解決歷史遺留的“老大難”問題。

銀監會數據顯示，2017年銀行業新增貸款占新增資產比例明顯上升，商業銀行同業資產、負債自2010年來首次收縮，銀行資金流向實體經濟增速加快，鏈條縮短，服務實體經濟質效提升。

可以預見，同業監管不會停歇。1月5日，銀監會就《商業銀行大額風險暴露管理辦法》向社會征求意見。另據銀監會發布的2018年工作重點，繼續壓縮同業投資、對委外機構實行名單制管理;同時，嚴格規范交叉金融產品，推動銀行及早開始理財業務轉型，逐步壓縮銀信類通道業務。

亂與治

新規在即，大資管領域迎收縮調整期

和同業一樣，銀行理財也正經歷制度補缺的時刻。2017年11月，央行等五部門發布《關于規范金融機構資產管理業務的指導意見(征求意見稿)》(下稱“新規”)。有消息稱，資管新規或將于近期出臺。

“占據資管行業70%到80%份額的銀行理財一開始就是無監管的‘特殊載體’。”北京艾真融科技術有限公司董事長張家林從事資管行業多年，他見證了資管行業從起步到迅速擴張、再到亂象叢生的過程。

張家林的印象中，2012年開始，大資管概念深入商業銀行，商業銀行爭先恐后涉足大資管行業。“任何一家銀行都可以設立、銷售理財產品，因為有銀行信用背書，理財產品很好賣，當時大家感慨：‘銀行掙錢太容易了!’但另一方面，監管卻長期處于缺位中。商業銀行只要到銀監會備案就行，并未有嚴格的考核標準等。”張家林說，因成本低、占有資本少、不用費勁拉存款、利差可觀，理財業務的這些特征使得其發展十分迅速，銀行對這一業務變得越來越依賴。

監管不完善，理財資金成為各種亂象的源頭。“2013年，錢荒導致資金緊張，銀行理財通過層層嵌套到表外，獲得高收益的同時又不必承擔資本金的壓力;2014年中國經濟步入新常態，實體經濟不好，銀行理財資金又成為掩蓋銀行不良、粉飾財務報表的重要手段。”資管行業另一業內人士說。

其中，尤其值得注意的是，無監管的資金也成為金融“脫實向虛”的“助推器”。表外業務、理財產品、同業業務等“虛”的業務在過去一段時間里，占了銀行業務較大的比重。

2017年以來，監管政策連續出臺。從表外理財納入MPA考核到銀監會“三三四十”專項治理，從金融工作會議到資管新規，理財監管逐漸清晰。銀監會也將補齊資管行業的短板作為重要工作重點，針對資產管理業務快速發展中存在的結構復雜、剛性兌付、期限錯配以及各類產品監管標準不統一等問題，配合人民銀行制定金融機構資產管理業務統一規則。同時，研究制定理財及信托業務監管配套細則。

監管成效正在顯現。近日，銀行業理財登記托管中心有限公司發布的《中國銀行業理財市場報告(2017年)》顯示，截至2017年底，全國共有562家銀行業金融機構有存續的理財產品，理財產品數9.35萬只，理財產品存續余額29.54萬億元，較年初增加0.49萬億元，同比增長1.69%，全年增速同比下降21.94個百分點，月度同比增速曾連續8個月下降。

據悉，在2011年至2015年，銀行理財規模的年復合增長率超過了50%，2016年，銀行理財產品增速有所下降，不過仍達到23.63%。

“監管新政出臺之后，短期內估計業內接近有一半的業務不能做了，杠桿業務、非標、房地產供應鏈融資等新增業務都基本停了。存量業務也在按新規有序縮減。”張家林說，各家銀行都在進行痛苦的調整中，解決歷史遺留問題。“在資管新規正式實施前，整個銀行業面臨要逐漸拆掉一二十萬億左右期限錯配的資產，同時表外業務回到表內，銀行還要面對MPA考核、存款準備金等問題。”

張家林說，銀行業估計至少要經過一到一年半的陣痛期，進行收縮和調整。

監管與“偽創新”賽跑

此前只能在調查了解中履職，現更有底氣

在業務“創新”層出不窮涌現時，監管曾處在缺位的尷尬中。

“當時一些新業務涉及范圍和數量不大，監管基本不管，對于涉及范圍和數量較大的‘創新’業務，監管才會進行調查和了解。”在張鵬看來，彼時，銀監部門只能在調查和了解中履行職責。

“當時銀監部門只是對某一項或存在問題的業務進行調查，待調查到尾聲，這項業務也基本到了尾聲，新的業務又出現了。”張鵬說，彼時監管部門多是對具體某項業務的檢查，沒有工作重點。

而制度短板是監管被動的原因之一。

彼時地方銀監部門處境頗為尷尬，“當地銀監部門可能覺得業務不太合規，但是因為并沒有政策出臺說這些業務不合規，上級監管部門不表示支持也不反對，沒有明確的態度。”

而隨著監管政策到位，地方監管“無法可依”的尷尬的局面正在逐漸改變。

“此前的地方銀監只是對某一類的‘創新’業務進行檢查和監管，現在是自上而下的監管，告訴你了清晰的監管界線，對每一類的業務都提出了明確的要求，監管界線清晰、范圍更廣。”張鵬回憶，2017年其所在同業條線從相關監管部門至少收到20多份文件。

同時，根據銀監會2017年發布的7號文，監管要強化非現場和現場監管，提高非現場監管能力、提升現場檢查針對性、加強現場和非現場協同。張鵬自稱，其所在銀行幾乎在檢查中度過了2017年，“上半年按照總行對分行的各個條線進行自查，下半年監管部門來檢查。”

張鵬注意到，隨著監管短板的“補缺”，銀行和地方監管部門的角色和態度也有了轉變。

“此前地方銀監部門對一些銀行的‘創新’業務無法定性，同時地方監管部門還不能管得太死，以防影響地方金融的活躍，所以原來監管檢查很簡單，銀行也都不緊張。”張鵬說，監管從模糊到清晰，各種“創新”業務被定義為偽創新、金融亂象，地方監管部門在檢查時也有了底氣。

在檢查中，與以往監管部門“了解情況式”的監管不同，此輪監管風暴中，監管部門進行徹底的調查。“報各種業務、說明材料，填表格，檢查每類業務的財檔，把去年甚至三五年前的財檔都要拿出來。”

2017年下半年，張鵬所在地的地方監管部門進駐行內進行一周的現場檢查，此后又不斷進行各種專項調查。“有時協查交易對手所在的銀監部門，來我們這兒進行反復的印證，兩邊銀監部門協調核對情況。”

同時監管也從內部延伸到外圍，聯合監管成為常態。

張鵬介紹，其所在銀行經常收到總行和交易對手轉來的信托、券商等方面的監管文件。“除了銀監會，各大部門都在出政策，外圍合作的通道完全被堵住了。”(新京報記者 金彧 侯潤芳)

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